demokrasi desa

Selama ini suksesi Pilkades tidak pernah kering dari pembicaraan mulai dari mulut kemulut, dari pena ke pena, dan dari otak ke otak. Hal ini terjadi mengingat karena Pilkades adalah refleksi bagaimana demokrasi itu coba diimplementasikan. Disisi lain Pilkades merupakan sarana sirkulasi elit dan transfer kekuasaan di tingkat lokal. Dalam konteks ini Pilkades diharapkan secara langsung membuat masyarakat mengerti akan hak dan kewajibannya. Pilkades adalah suatu moment dimana masyarakat mengerti posisi mereka sebagai warga dalam percaturan politik di desa tersebut. Dimana terjadi proses interaksi antara rakyat dan pemerintah sebagai wujud adanya demokrasi dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat.

Dimaklumi bersama, Pilkades tidak sesederhana apa yang kita bayangkan. Di dalamnya berimplikasi tentang banyak hal mengenai hajat hidup dan kepentingan orang banyak. Mulai dari proses, hasil hingga pasca kegiatan Pilkades adalah satu kesatuan yang utuh dan erat terkait di dalam menentukan arah dan agenda enam tahun ke depan ke mana desa tersebut akan dibawa.

Demokrasi desa adalah bingkai pembaharuan terhadap tata pemerintahan desa atau hubungan antara pemerintah desa, Badan Permusyawaratan Desa, (BPD) dan elemen-elemen masyarakat desa yang lebih luas. Saya hendak mengedepankan argumen bahwa desa harus “dibela” dan sekaligus harus “dilawan” dengan demokrasi.

Mengapa desa harus “dibela” tetapi juga harus “dilawan”? Bagaimana kita meletakkan desa dalam konteks demokrasi lokal? Seperti apa formulanya? Bagaimana membuat demokrasi bisa bekerja di desa? Untuk menjawab serangkaian pertanyaan itu, tulisan ini hendak menyandarkan diri pada prinsip yang demokratis.

Dalam memahami demokrasi di tingkat lokal ini, kita tidak boleh terjebak pada seremonial, prosedur dan lembaga yang tampak di permukaan. Prosedur dan lembaga memang sangat penting, tetapi tidak mencukupi. Yang lebih penting dalam demokrasi adalah proses dan hubungan antara rakyat secara substantif. Pemilihan kepala desa juga penting tetapi yang lebih penting dalam proses politik sehari-hari yang melibatkan bagaimana hubungan antara Pemerintah Desa, BPD, Lembaga Kemasyarakatan Desa dan masyarakat.

Dinamika Desa

Diketahui bersama bahwa pengaturan mengenai desa kembali mengalami perubahan seiring dengan terbitnya UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Pengaturan mengenai desa di dalam UU No. 32 Tahun 2004 kemudian ditindaklanjuti oleh PP No. 72 Tahun 2005 tentang Desa. Dalam hal kewenangan secara prinsipil tidak ada perubahan yang mendasar dalam pengaturan mengenai kewenangan desa. Sama halnya dengan UU No. 22 Tahun 1999, desa memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat setempat yang diakui dalam sistem Pemerintahan Nasional dan berada di Daerah Kabupaten, yang dinyatakan secara tegas di dalam Pasal 7 PP No. 72 Tahun 2005.

Dari moment itu pula, pencerahan dapat dilakukan. Dimana arahnya yaitu menguak tentang pemahaman Desa Mandiri. Sesuai amanat UU No. 32 Tahun 2004 dan PP No. 72 Tahun 2005 Kepala Desa nantinya harus mampu mengimbangi laju perkembangan pemerintahan. Artinya profesionalitas seorang Kepala Desa jauh sekali lebih penting jika dibandingkan dengan aturan sebelumnya. Kepala Desa dituntut mempunyai inisiatif untuk mengoptimalkan potensi desa, tertib administrasi, akuntabel (bertanggung jawab) dengan mekanisme pertanggungjawaban sesuai dengan prosedurnya.

Persoalannya sekarang apakah Desa sudah mandiri dalam melaksanakan Governance atau tidak? Jawabannya mungkin sudah jelas: belum mandiri. Tetapi pertanyaan yang lebih penting adalah: bagaimana kemandirian desa dalam melaksanakan Governance itu dapat didorong sehingga dapat meningkatkan kesejahteraan sosial masyarakatnya?

Kemandirian Desa dalam meningkatkan kesejahteraan para warganya terletak pada kemampuan komponen Governance yang ada dalam desa itu untuk mengorganisir sendiri semua potensi yang tersedia (Embedded) dalam lingkungannya. Namun tanpa kepiawaian birokrasi dan kemauan kuat dari pemangku jabatan politis, jangan-jangan malah “jauh panggang dari api”. Karena itu, dari sisi proses, diharapkan Pilkades harus terselenggara dengan lancar, jujur dan adil serta tidak ada kekerasan. artinya, Pilkades oleh semua stakeholders, elit dan warga desa hendaknya tidak hanya dijadikan sebagai upaya pencerahan (enlightening) dan perekat berbagai komponen masyarakat, tetapi mampu pula mendorong terjadinya perubahan menuju kehidupan demokrasi substansial dan tata pemerintahan yang efektif.

Dengan kata lain kekuasaan yang diperoleh Kepala Desa harus melalui kompetisi politik yang sehat dan terbuka. Dengan demikian, kita harus membuka ruang publik yang lebih terbuka yang oleh Sosiolog Jerman Juergen Habermas dikatakan sebagai suatu proses yang mana masyarakat secara terbuka dan bebas untuk melakukan perdebatan, sehingga menjadikan dinamika politik lebih demokratis. Sebaliknya, harus dihindari perilaku politik yang mengarah ke hegemoni politik yang justru seringkali menggunakan cara-cara yang bersifat represif yang pada akhirnya mematikan aspirasi rakyat.

Indikator esensi terselenggaranya Pilkades dengan lancar, bermakna pada dua hal, yaitu dari aspek panitia itu sendiri. Fungsi seperti seleksi bakal calon yang dilakukan panitia telah dilaksanakan secara terbuka tidak hanya didominasi elit desa, tetapi melibatkan perwakilan tokoh masyarakat, yang mana proses dan hasilnya bisa diakses publik secara luas.

Selanjutnya dari persfektif kinerja penyelenggaraan, mulai dari proses penganggaran, penetapan daftar pemilih, pendaftaran dan penetapan calon kepala desa, masa kampanye, pemungutan dan penghitungan suara, penentuan saksi di lapangan, pengawasan, penetapan kepala desa terpilih, hingga pengesahan dan pelantikan dapat dipastikan tidak menimbulkan konflik yang berakibat terganggunya kegiatan publik, di mana nilai-nilai kejujuran, profesionalisme semua pihak dan sikap transparansi lebih dikedepankan daripada kepentingan sesaat lainnya. Kedua, dari sisi hasil pilkades dapat menelorkan produk rekrutmen politik berupa terpilihnya kepala desa yang mempunyai basis legitimasi yang kokoh baik secara yuridis maupun politis.

Secara yuridis, artinya kepala desa yang terpilih dalam Pilkades adalah yang telah memenuhi semua kualifikasi seperti yang ditentukan dalam UU dan PP tentang Pilkades. Secara politis, kepala desa terpilih selain berkualitas dan yang tidak kalah penting mereka adalah yang bermoralitas, sehingga mampu memenangkan hati semua pihak di desa. Realitasnya berupa penerimaan atau pengakuan secara luas dari kalangan masyarakat.

Indikator penerimaan atau pengakuan secara luas, meliputi: terlihat dari pemahaman yang baik tentang kondisi daerah/desa yang akan dipimpinnya; mempunyai visi yang jauh ke depan terutama dalam menghadapi pusaran gelombang globalisasi; isu good governance dan tuntutan demokrasi parsipatoris; bisa mensinergikan potensi yang ada (SDA, SDM dan kelembagaan); berempati dan peduli terhadap masalah ketidakadilan, kemiskinan, keterbelakangan; punya komitmen kuat terhadap pemberantasan KKN dan sebagainya. Dengan demikian masyarakat yakin, terpilihnya pemimpin baru merupakan starting point terjadinya perbaikan secara signifikan kehidupan mereka, dan kepala desa terpilih adalah figur terbaik juga paling berkompeten memimpin desa di masa enam tahun ke depan.

Pasca Pilkades, terpilihnya seorang Kepala Desa hendaknya dapat memberikan kontribusi optimal dan signifikan terhadap perbaikan kualitas pemerintahan dan peningkatan kesejahteraan masyarakat. Selain itu, Kepala Desa harus mampu mendesain birokrasi pemerintahan desa dari semula sebuah lembaga yang mempunyai kinerja buruk, tidak lincah dan telmi (telat mikir) mengantisipasi perubahan menjadi birokrasi yang produktif, responsif, cekatan serta dihuni orang-orang yang berkapabilitas dalam penyelenggaraan pelayanan publik yang dipercayakan kepadanya. Kapabilitas itu antara lain terwujud dalam bentuk kemampuan mereka untuk menggerakkan secara efektif gerbong birokrasi lokal, sehingga performanya meningkat dan yang tak kalah pentingnya adalah kesediaan dari organisme birokrasi itu sendiri untuk melakukan perubahan.

Berkaitan dengan kemandirian desa yang terletak pada komponen Governance untuk mengorganisir sendiri semua potensi yang tersedia dalam lingkungannya. UNDP (1990) merekomendasikan beberapa karakteristik Good Governance, yaitu legitimasi politik, kerjasama dengan institusi masyarakat sipil, kebebasan berasosiasi dan berpartisipasi, akuntabilitas birokratis dan keuangan (financial), manajemen bidang publik yang efisien, kebebasan informasi dan ekspresi, sistem yudisial yang adil dan dapat dipercaya. Sedangkan Asian Development Bank sendiri menegaskan adanya konsensus umum bahwa “good governance” dilandasi oleh empat pilar yaitu (1) accountability, (2) transparency, (3) predictability, dan (4) participation.

Prinsip yang dianggap sebagai prinsip-prinsip utama yang melandasi good governance, yaitu (1) Akuntabilitas, (2) Transparansi, dan (3) Partisipasi Masyarakat. Ketiga prinsip ini tidaklah dapat berjalan sendiri-sendiri. Ada hubungan erat dan saling mempengaruhi. Masing-masing bagian adalah instrumen yang diperlukan untuk mencapai prinsip yang lainnya, dan ketiganya adalah instrumen yang diperlukan untuk mencapai manajemen publik yang baik. Walaupun begitu, akuntabilitas menjadi kunci dari semua prinsip ini

Berkaitan dengan akuntabilitas, Ismail (2004), mengatakan bahwa akuntabilitas secara filosofi timbul karena adanya kekuasaan yang berupa mandat/amanah yang diberikan kepada orang atau pihak tertentu untuk menjalankan tugasnya dalam rangka mencapai suatu tujuan tertentu dengan menggunakan sarana pendukung yang ada.

Dalam perspektif ini artinya akuntabilitas pemerintah desa tidak dapat diketahui tanpa pemerintah memberitahukan kepada rakyat tentang informasi sehubungan dengan pengumpulan sumber daya dan sumber dana masyarakat beserta penggunaannya untuk kesejahteraan masyarakat. Dengan kata lain bahwa pihak yang diberikan mandat/amanah harus memberikan laporan pertanggungjawaban atas tugas yang dipercayakan kepadanya dengan mengungkapkan segala sesuatu yang dilakukan, dilihat, dirasakan baik yang mencerminkan keberhasilan maupun kegagalan. Dan yang lebih penting lagi bahwa laporan pertanggungjawaban tersebut bukan sekedar laporan kepatuhan dan kewajaran pelaksanaan tugas sesuai dengan ketentuan yang berlaku, namun termasuk juga kinerja dari pelaksanaan suatu manajemen strategis yang mampu menjawab pertanyaan mendasar tentang apa yang harus dipertanggungjawabkan.

Pengelolaan Kebijakan Desa

Sebuah kebijakan (Peraturan Desa) yang demokratis apabila berbasis masyarakat: berasal dari partisipasi masyarakat, dikelola secara bertanggungjawab dan transparan oleh masyarakat dan digunakan untuk memberikan manfaat kepada masyarakat. Dari sisi konteks, Peraturan Desa (Perdes) berbasis masyarakat berarti setiap Perdes harus relevan dengan konteks kebutuhan dan aspirasi masyarakat. Dengan kata lain, Perdes yang dibuat bukan sekadar merumuskan keinginan elite desa atau hanya untuk menjalankan instruksi dari pemerintah supradesa. Secara substansi, prinsip dasarnya bahwa Perdes lebih bersifat membatasi yang berkuasa dan sekaligus melindungi rakyat yang lemah. Paling tidak, Perdes harus memberikan ketegasan tentang akuntabilitas pemerintah desa dan BPD dalam mengelola pemerintahan desa.

Dipandang dari “manfaat untuk masyarakat”, Perdes dimaksudkan untuk mendorong pemberdayaan masyarakat: memberi ruang bagi pengembangan kreasi, potensi dan inovasi masyarakat; memberikan kepastian masyarakat untuk mengakses terhadap barang-barang publik; memberikan ruang bagi partisipasi masyarakat dalam proses pemerintahan dan pembangunan desa. Sedangkan untuk menciptakan ketertiban dan keseimbangan, Perdes harus bersifat membatasi: mencegah eksploitasi terhadap sumberdaya alam dan warga masyarakat; melarang perusakaan terhadap lingkungan, mencegah perbuatan kriminal; mencegah dominasi suatu kelompok kepada kelompok lain, dan lain sebagainya.

Sesuai dengan logika demokrasi, Perdes berbasis masyarakat disusun melalui proses siklus kebijakan publik yang demokratis: artikulasi, agregasi, formulasi, konsultasi publik, revisi atas formulasi, legislasi, sosialisasi, implementasi, kontrol dan evaluasi. Dalam setiap sequen ini, masyarakat mempunyai ruang (akses) untuk terlibat aktif menyampaikan suaranya. Artikulasi adalah proses penyerapan aspirasi masyarakat yang dilakukan oleh BPD maupun pamong desa. Agregasi adalah proses mengumpulkan, mengkaji dan membuat prioritas aspirasi yang akan dirumuskan menjadi Perdes. Formulasi adalah proses perumusan rancangan Perdes yang bisa dilakukan oleh BPD dan/atau oleh Pemerintah Desa.

Konsultasi adalah proses dialog bersama antara Pemerintah Desa dan BPD dengan masyarakat. Masyarakat mempunyai ruang untuk mencermati, mengkritisi, memberi masukan dan merevisi terhadap naskah Raperdes. Pemerintah desa dan BPD wajib melakukan revisi terhadap raperdes berdasarkan umpan balik dari masyarakat dalam proses konsultasi sebelumnya. Naskah Raperdes yang sudah direvisi kemudian disahkan (legislasi) menjadi perdes oleh Pemerintah Desa dan BPD. Sebelum Perdes diimplementasikan, maka Pemerintah Desa dan BPD wajib melakukan sosialisasi publik, untuk memberikan informasi tentang perdes agar masyarakat tahu dan siap ikut melaksanakan perdes itu. Jika sosialisasi sudah mantap, maka perdes bisa dijalankan (implementasi). Berbarengan dengan proses implementasi, ada proses kontrol dan evaluasi yang dilakukan oleh pemerintah desa, BPD dan juga masyarakat. Penilaian berbagai pihak ini menjadi umpan balik untuk bahan inovasi terhadap implementasi, dan jika masalah terlalu berat maka umpan balik bisa digunakan sebagai pijakan untuk merevisi Perdes.

Kepemimpinan dan Kepemerintahan

Pemerintahan di Indonesia telah lama tidak menumbuhkan kultur leadership yang transformatif, melainkan hanya menumbuhkan budaya priyayi, perhambaan, klientelisme, birokratis dan headship. Masalah ini merupakan tantangan serius bagi pembaharuan kepemimpinan dan kepemerintahan desa. Kepemimpinan di desa tidak bisa lagi dimaknai sebagai priyayi benevolent maupun kepemimpinan yang birokratis, melainkan harus digerakkan menuju kepemimpinan transformatif. Yaitu para pemimpin desa yang tidak hanya rajin beranjangsana, melainkan para pemimpin yang mampu mengarahkan visi jangka panjang, menggerakan komitmen warga desa, membangkitkan kreasi dan potensi desa.

Pemerintah Desa, tentu, tidak lagi merupakan institusi tradisional yang dibingkai dengan tradisi komunalisme. Pemerintah desa adalah bagian dari birokrasi negara modern yang bertugas mengelola barang-barang publik, termasuk melakukan pungutan pajak pada warga masyarakat. Sebagai institusi modern, pemerintah desa tidak cukup hanya memainkan legitimasi simbolik dan sosial, tetapi harus membangun legitimasi yang dibangun dari dimensi kinerja politik dan kinerja ekonomi. Legitimasi ini harus melewati batas-batas pengelolaan kekuasaan dan kekayaan secara personal di tangan kepala desa, seraya dilembagakan dalam sistem yang impersonal. Legitimasi pemerintah desa mau tidak mau harus disandarkan pada prinsip akuntabilitas, transparansi dan responsivitas.

Pertama, akuntabilitas menunjuk pada institusi dam proses checks and balances dalam penyelenggaraan pemerintahan. Akuntabilitas juga berarti menyelenggarakan penghitungan (account) terhadap sumber daya atau kewenangan yang digunakan. Pemerintah desa disebut akuntabel bila mengemban amanat, mandat dan kepercayaan yang diberikan oleh warga. Secara gampang, pemerintah desa disebut akuntabel bila menjalankan tugas-tugasnya dengan baik, tidak melakukan penyimpangan, tidak berbuat korupsi, tidak menjual tanah kas desa untuk kepentingan pribadi, dan seterusnya. BPD dan masyarakat adalah aktor yang melakukan kontrol untuk mewujudkan akuntabilitas pemerintah desa. Dalam melakukan kontrol kebijakan dan keuangan, BPD mempunyai kewenangan dan hak untuk menyatakan pendapat, dengar pendapat, bertanya, penyelidikan lapangan dan memanggil pamong desa. Ketika ruang BPD ini dimainkan dengan baik secara impersonal, maka akan memberikan kontribusi yang luar biasa terhadap akuntabilitas pemerintah desa. Meskipun tidak ditegaskan dalam perangkat peraturan, menurut standar proses politik, masyarakat juga mempunyai ruang untuk melalukan kontrol dan meminta pertanggungjawaban pemerintah desa. Pemerintah desa, sebaliknya, wajib menyampaikan pertanggungjawaban (Laporan Pertanggungjawaban- LPJ) tidak hanya kepada BPD, melainkan juga kepada masyarakat. Ketika kepala desa keliling beranjangsana ke berbagai komunitas tidak hanya digunakan untuk membangun legitimasi simbolik, tetapi juga sebagai arena untuk menyampaikan pertanggungjawaban kepada warga.

Kedua, transparansi (keterbukaan) dalam pengelolaan kebijakan, keuangan dan pelayanan publik. Transparansi berarti terbukanya akses bagi semua pihak yang berkepentingan terhadap setiap informasi mengenai kebijakan, keuangan dan pelayanan. Artinya, transparansi dibangun atas pijakan kebebasan arus informasi yang memadai disediakan untuk dipahami dan (untuk kemudian) dapat dipantau atau menerima umpan balik dari masyarakat. Transparansi tentu mengurangi tingkat ketidakpastian dalam proses pengambilan keputusan dan implementasi kebijakan desa, termasuk alokasi anggaran desa. Sebagai sebuah media akuntabilitas, transparansi dapat membantu mempersempit peluang korupsi di kalangan pamong desa karena terbukanya segala proses pengambilan keputusan oleh masyarakat luas.

Ketiga, responsivitas atau daya tanggap pemerintah desa. Pemerintah desa dan BPD harus mampu dan tanggap terhadap aspirasi maupun kebutuhan masyarakat, yang kemudian dijadikan sebagai preferensi utama pengambilan keputusan di desa. Responsif bukan hanya berarti pamong desa selalu siap-sedia memberikan uluran tangan ketika warga masyarakat membutuhkan bantuan dan pelayanan. Responsif berarti melakukan artikulasi terhadap aspirasi dan kebutuhan masyarakat, yang kemudian mengolahnya menjadi prioritas kebutuhan dan memformulasikannya menjadi kebijakan desa. Pemerintah desa yang mengambil kebijakan berdasarkan preferensi segelintir elite atau hanya bersandar pada keinginan kepala desa sendiri, berarti pemerintah desa itu tidak responsif. Apakah betul pembangunan prasarana fisik desa merupakan kebutuhan mendesak (prioritas) seluruh warga masyarakat? Apakah rumah tangga miskin membutuhkan jalan-jalan yang baik dan rela membayar pungutan untuk proyek pembangunan jalan? Karena itu, pemerintah desa bisa disebut responsif jika membuat kebijakan dan mengalokasikan anggaran desa secara memadai untuk mengangkat hidup rumah tangga miskin ataupun mendukung peningkatan ekonomi produktif rumah tangga.

Partisipasi Masyarakat

Teori demokrasi mengajarkan bahwa demokratisasi membutuhkan hadirnya masyarakat sipil yang terorganisir secara kuat, mandiri, semarak, pluralis, beradab, dan partisipatif. Partisipasi merupakan kata kunci utama dalam masyarakat sipil yang menghubungkan antara rakyat biasa (ordinary people) dengan pemerintah. Partisipasi bukan sekadar keterlibatan masyarakat dalam pemilihan kepala desa dan BPD, tetapi juga partisipasi dalam kehidupan sehari-hari yang berurusan dengan pembangunan dan pemerintahan desa. Secara teoretis, partisipasi adalah keterlibatan secara terbuka (inclusion) dan keikutsertaan (involvement). Keduanya mengandung kesamaan tetapi berbeda titik tekannya. Inclusion menyangkut siapa saja yang terlibat, sedangkan involvement berbicara tentang bagaimana masyarakat terlibat. Keterlibatan berarti memberi ruang bagi siapa saja untuk terlibat dalam proses politik, terutama kelompok-kelompok masyarakat miskin, minoritas, rakyat kecil, perempuan, dan kelompok-kelompok marginal lainnya.

Gaventa dan Valderama (1999), mencatat ada tiga tradisi konsep partisipasi terutama bila dikaitkan dengan praksis pembangunan masyarakat yang demokratis yaitu: partisipasi politik, partisipasi sosial, dan partisipasi warga. Diskusi yang lebih luas mengenai partisipasi telah menempatkan “partisipasi warga” baik sebagai konsep maupun praktek yang niscaya berbeda dengan partisipasi politik yang lebih menekankan ‘representasi’ dan partisipasi sosial yang menempatkan partisipasi ‘diluar’ lembaga kepemerintahan, partisipasi warga menekankan pada ‘partisipasi langsung’ warga dalam pengambilan keputusan pada lembaga dan proses kepemerintahan.

Partisipasi merupakan hak politik yang melekat pada warga sebagaimana hak politik lainnya. Karena melekat, maka hak ini tidak hilang ketika ia memberikan mandat pada orang untuk duduk dalam lembaga pemerintahan. Pemberian mandat bersifat parsial, yaitu mendudukan wakilnya untuk membahas dan memutuskan urusan publik di lembaga formal kenegaraan. Sedangkan hak politik -- sebagai hak asasi manusia -- tetap melekat pada setiap individu yang bersangkutan. Untuk itu adalah hak setiap warga untuk menjaga ruang publik dari intervensi negara, mengagregasikan persoalan dan berbagai kepentingan di ruang publik, merancang agenda publik, dan terus menerus mengawasi lembaga perwakilan dan pemerintahan agar bekerja sesuai dengan mandat yang diberikan.

Disisi lain partisipasi harus dilakukan secara sistemik bukan hal yang insidental. Dalam partisipasi politik, partisipasi yang memiliki arti biasanya hanya dilakukan dalam siklus peristiwa politik untuk memilih dan mendudukan Kades terpilih atau dalam konsep partisipasi sosial partisipasi dihubungkan dengan siklus proyek. Partisipasi warga memungkinkan warga terlibat secara sistemik dan terus menerus dalam pengambilan keputusan publik. dalam konteks ini kita perlu mendorong warga untuk terlibat dalam pengambilan keputusan dan pelaksanaan kebijakan publik secara langsung

Secara substantif partisipasi mencakup tiga hal. Pertama, voice (suara): setiap warga mempunyai hak dan ruang untuk menyampaikan suaranya dalam proses pemerintahan. Pemerintah, sebaliknya, mengakomodasi setiap suara yang berkembang dalam masyarakat yang kemudian dijadikan sebagai basis pembuatan keputusan. Kedua, akses, yaitu setiap warga mempunyai kesempatan untuk mengakses atau mempengaruhi pembuatan kebijakan, termasuk akses dalam layanan publik. Ketiga, kontrol, yaitu setiap warga atau elemen-elemen masyarakat mempunyai kesempatan dan hak untuk melakukan pengawasan (kontrol) terhadap jalannya pemerintahan maupun pengelolaan kebijakan dan keuangan pemerintah.

Dalam konteks pembangunan dan pemerintahan desa, partisipasi masyarakat terbentang dari proses pembuatan keputusan hingga evaluasi. Proses ini tidak semata didominasi oleh elite-elite desa (pamong desa, BPD, pengurus RT maupun pemuka masyarakat), melainkan juga melibatkan unsur-unsur lain seperti perempuan, pemuda, kaum tani, buruh, dan sebagainya. Dari sisi proses, keterlibatan masyarakat biasa bukan dalam konteks mendukung kebijakan desa atau sekadar menerima sosialisasi kebijakan desa, melainkan ikut menentukan kebijakan desa sejak awal. Partisipasi dalam pembangunan desa, misalnya, bisa dilihat dari keterlibatan masyarakat dalam merumuskan kebijakan pembangunan (Rencana Pembagunan Jangka Menengah Desa, program pembangunan dan APBDes, dan lain-lain), antara lain melalui forum RT, musrenbangdus, musrenbangdes maupun rembug desa. Forum-forum tersebut juga bisa digunakan bagi pemerintah desa untuk mengelola proses akuntabilitas dan transparansi, sementara bagi masyarakat bisa digunakan untuk voice, akses dan kontrol terhadap kebijakan pemerintah desa.

Kontrol masyarakat terhadap elite lokal merupakan indikator penting dalam partisipasi, sebagai arena yang memungkinkan elite lokal itu bertanggungjawab dan tanggap terhadap kepentingan warga. Kontrol bisa dilakukan dengan hadirnya institusi pemantau (watch dogs), dan yang lebih penting adalah terlembaganya mekanisme petisi, mosi tidak percaya, atau recalling terhadap elite lokal oleh masyarakat. Masyarakat pemilih (konstituen), misalnya, bisa menarik diri terhadap wakil rakyat yang terbukti tidak bertanggungjawab atau tidak menjalankan amanat rakyat. Tentu saja ruang kontrol masyarakat harus dilegalkan dalam aturan main baik Undang-undang, Peraturan Daerah maupun Peraturan Desa.

Membangun masyarakat partisipatif di desa tidak harus berangkat dari titik nol. Meski sebagian besar organisasi di desa bersifat korporatis (bentukan dari atas secara seragam), tetapi organisasi itu bisa dibingkai ulang dengan bersandar pada prinsip partisipasi. Masyarakat bisa memanfaatkan organisasi-organisasi lokal (RT, RW, LKMD, LPMD, PKK, arisan, karang taruna, kelompok tani, dan lain-lain), bukan hanya untuk kegiatan seremonial, tetapi juga bisa digunakan sebagai basis partisipasi dalam pembangunan dan pemerintahan desa. Di desa sekarang, sebenarnya telah tumbuh kesadaran baru untuk membangun organisasi lokal yang berbasis pada prakarsa masyarakat secara mandiri. Di Desa Sambongrejo Kecamatan Semanding, Kab. Tuban misalnya, tumbuh sebuah organisasi bernama Kelompok Tani Penghijauan UP UPSA Wonoasri, Kelompok Tani Sumber Mulya, dan Lumbung Desa yang digerakkan oleh para tokoh masyarakat untuk pengembangan ekonomi ditingkat lokal dengan basis partisipasi.

Read more

Perkembangan Pemerintahan Desa dan Peran Kepala Desa Menurut UU No. 32/2004 serta Implikasinya terhadap Efektivitas Penyelenggaraan Otonomi Daerah

S

ejumlah besar kepala desa dan pemong desa – menurut pemberitaan koran ada yang menyebut jumlah 10.000 orang (Jawa Pos), 3.000 orang (Republika), 2000-an (Surya), sementara Kompas hanya menyebut ribuan kepala desa – berasal dari Jawa dan Bali (ada juga pemberintaan yang menyebut asal Lampung), mengatasnamakan diri mereka terhimpun dalam Parade Nusantara (Persatuan Kepala Desa dan Perangkat Desa Nusantara) melakukan unjuk rasa di Jakarta, Rabu, 8 Maret 2006. Pada mulanya aksi ini dilakukan di lapangan sepak bola dalam kompleks Gedung DPR/DPD/MPR, Senayan. Aksi di DPR ini sempat ditemui beberapa orang pimpinan DPR dan fraksi-fraksi. Selain itu, di antara pengunjuk rasa juga ada yang diterima berdialog dengan pimpinan Komisi II dan fraksi-fraksi di DPR secara terpisah. Para pengunjuk rasa menuntut dilakukan amandemen terhadap UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah (yang menggantikan UU No. 22/1999), khususnya pasal-pasal yang mengatur pembatasan masa jabatan kepala desa, serta menuntut revisi atas Peraturan Pemerintah No. 72/2005 tentang Desa. Secara lebih rinci tuntutan yang diajukan di antaranya mencakup hal-hal berikut:

¢  Agar para kepala desa diperbolehkan menjadi pengurus partai politik;

¢  Masa jabatan kepala desa ditambah dari enam tahun, sebagaimana diatur UU No. 32/2004, menjadi sepuluh tahun;

¢  Dana perimbangan agar dinaikkan dari 10% menjadi 20%;

¢  Penyelenggaraan pemilihan kepala desa agar dibiayai APBD;

¢  Sekretaris desa dan perangkat desa lainnya, yang memenuhi syarat, diangkat menjadi PNS.

Mengingat yang dituntut adalah amandemen undang-undang, yang berarti harus diselesaikan bersama antara DPR dan Presiden, mereka juga kemudian melakukan long march menuju Departemen Dalam Negeri untuk menemui Menteri Dalam Negeri, Muh. Maruf demi mengajukan tuntutan yang sama. Di Departemen Dalam Negeri perwakilan pengunjuk rasa sempat berdialog dengan Menteri Dalam Negeri, yang pada hari itu juga menggelar jumpa pers untuk menanggapi aksi para kepala desa tersebut. Dalam keterangannya, antara lain, Menteri: (i) meminta pengunjuk rasa segera kembali ke desanya masing-masing untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat (tugas kepala desa ada di desa, dan kepergian mereka ke Jakarta dinilai merugikan pelayanan publik); (ii) menanggapi isi tuntutan yang diajukan para pengunjuk rasa dengan menyatakan akan mempertimbangkan sebagian tuntutan (perbaikan kesejahteraan dengan menaikkan gaji, honorarium, tunjangan), tetapi menolak atau tidak langsung dapat menanggapi substansi sebagian tuntutan lainnya karena alasan tertentu. Tentang tuntutan melakukan amandemen terhadap UU No. 32/2004 diberikan alasan bahwa: (a) mengubah undang-undang memerlukan persetujuan bersama antara Presiden dan DPR, sehingga tak bisa diputuskan sesaat, melainkan harus dilakukan pengkajian bersama; (b) untuk mengubah undang-undang diperlukan waktu untuk memraktikannya terlebih dahulu sekurangnya selama dua tahun, sehingga diperoleh dasar, bahan, dan bukti empirik yang cukup untuk dievaluasi dan dikaji (agak komprehensif) pertimbangan-pertimbangan perlu tidaknya dilakukan perubahan-perubahan. Dengan kata lain, kalau hendak mengamandemen UU No. 32/2004 hendaklah tidak sekadar mempertimbangkan kepentingan kepala desa saja.

            Para pengunjuk rasa tidak puas dengan hasil pertemuan dan sikap Menteri Dalam Negeri – yang oleh salah seorang tokoh mengunjuk rasa, Slamet Rahardjo, dinilai tidak appreciate – mereka kemudian (meskipun hari makin petang dan melampaui batas waktu yang dibenarkan untuk melakukan unjuk rasa) melanjutkan berunjuk rasa di depan Istana Merdeka. Peringatan polisi diabaikan, bahkan di depan Istana Merdeka ini mereka meningkatkan tuntutan, melakukan aksi yang lebih dramatis, bahkan mengeluarkan ultimatum dan ancaman apabila tuntutan mereka tidak dipenuhi. Para pengunjuk rasa kini menuntut pengunduran diri atau pemecatan Menteri Dalam Negeri, Muh. Ma’ruf, mereka juga mencopot dan membakar sebagaian baju-baju dinas mereka – yang notabene merupakan salah satu simbol status yang dibanggakan dan dikejarnya – serta mengancam akan memboikot pemerintahan atau mogok kerja apabila tuntutan mereka tidak dipenuhi. Hari itu juga mereka menyatakan mulai melaksanakan ancamannya, tidak bersedia memungut PBB, tidak bersedia melaksanakan tugas-tugas yang diberikan, baik oleh Bupati, Gubernur, maupun Presiden, sampai dengan Presiden memberhentikan Menteri Dalam Negeri.

            Unjuk rasa ini sungguh dapat dikatakan sebagai sesuatu yang luar biasa, baik pelakunya, isi tuntutannya, bahkan ancamannya. Dalam konteks sosio-kultural, tata hukum, maupun politik selama ini para kepala desa cenderung ditempatkan dalam posisi khusus yang relatif terhormat, dan tidak terbayangkan akan melakukan protes secara kolektif dengan melibatkan ribuan orang secara beramai-ramai ke Jakarta. Adakah persoalan yang sangat serius dan mendesak di balik mobilisasi protes demonstratif ini, sehingga tidak ada kekuatan yang mencegahnya? Apakah mereka tidak menemukan cara lain yang masih bisa dipercaya untuk menyalurkan dan menyelesaikan persoalan yang dihadapi?

Pengaturan tentang Desa dalam UU No. 32/2004

            Landasan pemikiran dalam pengaturan tentang desa yang dianut UU No. 32/2005 sesungguhnya tetap mempertahankan apa yang dianut dalam UU No. 22/1999, yaitu keanekaragaman, partisipasi, otonomi asli, demokratisasi, dan pemberdayaan masyarakat. Landasan ini sangat kontras dibanding yang dianut sebelumnya dalam UU No. 5/1979 yang dinyatakan secara tegas mengarah pada penyeragaman bentuk dan susunan pemerintahan desa dengan corak nasional. UU No. 5/1979 bermaksud memperkuat pemerintah desa agar makin mampu menggerakkan masyarakat untuk berpartisipasi dalam pembangunan dan penyelenggaraan administrasi desa yang makin meluas dan efektif. UU No. 5/1979 menunjuk warisan pengaturan kolonial (IGO dan IGOB) yang tidak mengatur pemerintahan desa secara seragam dan dinilai kurang memberi dorongan kepada masyarakat untuk tumbuh ke arah kemajuan yang dinamis sebagai kendala. Akibat pengaturan kolonial tersebut bentuk dan corak pemerintahan desa masih beraneka ragam, masing-masing daerah memiliki ciri-cirinya sendiri yang dinilai merupakan hambatan untuk pembinaan dan pengendalian yang intensif guna peningkatan taraf hidup masyarakatnya.

UU No. 5/1979 juga menyatakan, meskipun desa diberi hak untuk menyelenggarakan rumah tangganya sendiri, tetapi hak ini bukanlah hak otonomi. Dengan konstruksi tersebut jelas sekali bahwa UU No. 5/1979 lebih merupakan instrumen sentralisasi, penyeragaman, dan pengendalian atas kehidupan masyarakat desa. Kemajuan desa haruslah digerakkan dan dikendalikan dari luar atau atas, dalam hal ini oleh pemerintah nasional, dengan target yang ditentukan, dan diselenggarakan melalui proses-proses top-down dan sentralistis. Pemerintahan Desa cenderung diposisikan semata-mata sebagai instrumen program-program pemerintah pusat.

            Sejak tahun 1999 dengan semangat reformasi demokratisasi dan otonomi daerah, otonomi asli desa (atau sebutan lain yang dikenal dan berakar dalam masyarakat) hendak dihidupkan kembali sejauh tidak menghambat kemajuan dan tidak bertentangan dengan nilai-nilai universal, seperti hak asasi manusia. Dalam pemilihan kepala desa, misalnya, selain menegaskan bahwa kepala daerah dipilih secara langsung, UU No. 32/2004 pasal 203 ayat (3) menyatakan, “Pemilihan kepala desa dalam kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan yang diakui keberadaannya berlaku ketentuan hukum adat setempat yang ditetapkan dalam Perda dengan berpedoman pada Peraturan Pemerintah” (garis bawah ditambahkan). Tentang masa jabatan kepala desa, meskipun undang-undang menentukan masa jabatan kepala desa adalah enam tahun, penjelasan pasal 204 menyatakan bahwa “masa jabatan kepala desa dalam ketentuan ini dapat dikecualikan bagi kesatuan masyarakat hukum adat yang keberadaannya masih hidup dan diakui yang ditetapkan dengan Perda. Secara demikian, sejak keruntuhan Orde Baru kita menganut paradigma pluralisme legal, sekurang-kurangnya dalam pengaturan pemerintahan daerah dan desa. Dengan paradigma ini sumber “tertib hukum (sosial)” tidaklah dimonopoli oleh negara. Hukum negara bukan satu-satunya sumber ketertiban yang sah, apalagi sarana rekayasa sosial yang efektif, sebagaimana lazimnya dianut dalam paradigma legalisme liberal. Dalam paradigma pluralisme legal masyarakat diandaikan juga mampu memroduksi “ketertiban hukum (sosial)”-nya sendiri. Maka, antarlingkaran-lingkaran “tertib hukum (sosial)” itu harus saling berinteraksi, bernegosiasi, dan saling mengakomodasi.

            Kalau mengikuti konstruksi undang-undang ini berarti desa tidak sekadar diperlakukan sebagai wilayah administrasi pemerintahan negara, melainkan juga kesatuan masyarakat hukum adat dengan hak-hak tradisionalnya. Karena itu, pada diri kepala desa sesungguhnya terdapat status ganda, sebagai pejabat pemerintah sekaligus pemimpin utama dalam masyarakat tradisional dengan hak-hak tradisionalnya. Status ganda ini tercermin cukup jelas dalam pengaturan tentang wewenang dan kewajiban kepala desa sebagaimana ditentukan dalam PP No. 72/2005. Di antaranya, selain berwenang memimpin penyelenggaraan pemerintahan desa, kepala desa juga berkewajiban mendamaikan perselisihan, serta mengayomi dan melestarikan nilai-nilai sosial budaya dan adat istiadat. (UU No. 22/1999 menyebut eksplisit bahwa kepala desa mempunyai wewenang untuk mendamaikan perkara/sengketa dari para warganya sebagai hak asal-usul). Melekat dalam status ganda ini kiranya setiap kepala desa harus menjalankan peran mediasi dalam hubungan antara negara dan masyarakat desa: suatu peran yang sesungguhnya tidak ringan dan tidak selalu mudah dijalankan. Kalau digunakan bahasa UU No. 5/1979, kepala desa disebut sebagai “orang pertama mengemban tugas dan kewajiban yang berat, karena ia adalah penyelenggara dan penanggung jawab utama di bidang pemerintahan, pembangunan, kemasyarakatan, dan urusan pemerintahan umum, termasuk ketenteraman dan ketertiban.”

            Status (sebagai orang pertama) pada umumnya memerlukan simbol-simbol dan penguasaan sumber daya untuk membiayai dan merawat statusnya tersebut. Pada masa lalu penguasaan tanah bengkok merupakan simbol status sekaligus sumber daya yang dapat membiayai status tersebut. Dan, secara tradisional status ini pada mulanya menjadi haknya untuk seumur hidup. Pembatasan masa jabatan baru mulai dikenal dalam UU No. 5/1989 yang rata-rata baru dapat diberlakukan secara efektif pertengahan 1980-an. UU No. 5/1979 menentukan masa jabatan kepala desa 8 (delapan) tahun, dan sesudahnya dapat diangkat kembali untuk satu kali masa jabatan berikutnya. UU No. 22/1999 pasal 96 menentukan, masa jabatan kepala desa paling lama sepuluh tahun atau dua kali masa jabatan terhitung sejak tanggal ditetapkan. Dalam penjelasan pasal ini dinyatakan, daerah kabupaten dapat menetapkan masa jabatan kepala desa sesuai dengan sosial budaya setempat (garis bawah ditambahkan). Sementara itu, UU No. 32/2004 menentukan, masa jabatan kepala desa adalah 6 (enam) tahun dan dapat dipilih kembali hanya untuk 1 (satu) kali masa jabatan berikutnya. Dari perkembangan pengaturan tentang masa jabatan kepala desa ini tampak sekali belum ditemukan rumusan yang benar-benar baku, dengan argumentasi yang kuat dan meyakinkan tentang masa jabatan kepala desa. Meskipun tidak begitu tegas, tampak ada kecenderungan untuk makin mengurangi masa jabatan kepala desa, yang barangkali dimaksudkan untuk mendinamisasi proses sirkulasi elite sekaligus meningkatkan akuntabilitas publiknya.

            Dalam rangka pemberlakuannya secara lebih operasional, UU No. 32/2004 kemudian diikuti dengan penerbitan PP No. 72/2005 tentang Desa. PP ini mempertegas dan merinci materi pengaturan dalam undang-undang, di antaranya mengenai wewenang desa; tugas, wewenang, kewajiban dan hak kepala desa; kedudukan keuangan kepala desa dan perangkat desa; juga mengenai badan permusyawaratan desa.

Beberapa Permasalahan

            Pertama, penentuan masa jabatan. UU No. 32/2004 tidak memberikan penjelasan eksplisit mengapa masa jabatan kepala desa ditentukan enam tahun, mengapa tidak lima tahun, sama dengan masa jabatan bupati/walikota, gubernur, serta presiden. Mungkinkah penentuan masa jabatan enam tahun ini untuk menghindari pergantian kepala desa secara bersamaan dengan pemilihan kepala daerah? Kalau pun ini argumentasinya sesungguhnya juga tak begitu jelas dan kuat, mengingat hampir tak ada dalam satu daerah kepala desanya secara bersama-sama berakhir masa jabatannya. Argumentasi pembatasan untuk mendinamisasi sirkulasi elite sekaligus meningkatkan akuntabilitas publiknya juga kurang begitu jelas. Tingkat kontestasi antardaerah tidak selalu sama, adakalanya justru ditemukan desa-desa yang kesulitan mencari calon kepala desa. Sementara itu, dengan penentuan usia calon minimal 25 tahun memang dapat membuka kemungkinan tokoh yang sedang berada di puncak usia produktifnya, yang mungkin juga puncak popularitasnya tidak akan dapat dipilih kembali. Namun demikian, tuntutan para kepala desa yang berunjuk rasa agar masa jabatan diperpanjang hingga 10 tahun, dan selanjutnya dapat dipilih kembali sesungguhnya tidak didasarkan kajian dan argumentasi yang kuat juga. Tuntutan ini justru membuka peluang pelestarian kekuasaan. Karena itu, untuk sementara sesungguhnya belum ditemukan alasan yang kuat untuk mengamandemen undang-undang karena alasan pembatasan masa jabatan kepala desa. Ke depan, kalau memungkinkan, barangkali pantas dipikirkan pengaturan yang tidak harus seragam. Tetapi, kalau memetakannya dirasakan terlalu sulit ketentuan yang bersifat umum dapat tetap dipertahankan.

            Kedua, hak keuangan kepala desa. UU No. 32/2004 tidak secara jelas mengatur tentang hak keuangan kepala desa. Rambu-rambu yang diberikan sangat umum hanya menentukan bahwa belanja desa digunakan untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan desa dan pemberdayaan masyarakat desa; pengelolaan keuangan desa dilakukan oleh kepala desa yang dituangkan dalam peraturan desa; dan pedoman pengelolaan keuangan desa ditetapkan oleh Bupati/Walikota. PP No. 72/2005 mengatur kedudukan keuangan kepala desa dan perangkat desa pada pasal 27 dan pasal 28. Pada pasal 27 ditentukan: (1) kepala desa diberi penghasilan tetap setiap bulan dan/atau tunjangan lainnya sesuai dengan kemampuan keuangan desa, (2) penghasilan tetap dan/atau tunjangan lainnya ditetapkan setiap tahun dalam APBDesa, (3) penghasilan tetap paling sedikit sama dengan Upah Minimum Regional Kabupaten/Kota. Pada pasal 28 ditentukan bahwa: (1) ketentuan lebih lanjut mengenai kedudukan keuangan kepala desa dan perangkat desa diatur dengan Perda Kabupaten/Kota, (2) Perda tersebut sekurang-kurangnya memuat: (a) rincian jenis penghasilan, (b) rincian jenis tunjangan, dan (c) penentuan besarnya dan pembebanan pemberian penghasilan dan atau tunjangan.

            Pengaturan mengenai kedudukan keuangan yang dirinci ini, menggantikan sistem bengkok yang berlaku sebelumnya, pada umumnya dianggap sebagai penyebab menurunkan penghasilan kepala desa, sekaligus menghilangkan fungsi sosialnya, dibandingkan dengan sistem bengkok yang pemanfaatnya terikat pada tradisi masyarakatnya. Penurunan penghasilan kepala desa jelas kontradiktif dengan status kepala desa yang sedikit banyak hendak dipulihkan dalam konteks tradisionalnya.

Peran Gubernur

            Peran Gubernur dalam penyelenggaraan pemerintahan desa sangat terbatas. Peran itu terutama terdapat secara tidak langsung dalam fungsi pembinaan dan pengawasan oleh pemerintah pusat. Gubernur dalam kedudukan sebagai wakil pemerintah pusat menurut pasal 217 UU No. 32/2004 dapat melaksankan pendidikan dan pelatihan yang dilaksanakan secara berkala, baik bagi kepala daerah/wakil kepala daerah, anggota DPRD, perangkat daerah, pegawai negeri sipil, maupun kepala daerah. Pelaksanaan ketentuan tersebut dapat dilakukan melalui kerjasama dengan perguruan tinggi dan/atau lembaga penelitian.

Read more

POKOK-POKOK PIKIRAN TENTANG FORMULASI MODEL SISTEM PEMERINTAHAN KAMPUNG MENUJU KEMANDIRIAN

POKOK-POKOK PIKIRAN TENTANG

FORMULASI MODEL SISTEM PEMERINTAHAN KAMPUNG

MENUJU KEMANDIRIAN

A.    PENDAHULUAN

“Semangat Undang-undang Nomor 21 Tahun 2001 dalam kerangka reformasi pemerintahan kampung seharusnya menjadi landasan pemba-ngunan di Tanah Papua. Di Kabupaten Jayapura, telah dilancarkan berbagai strategi dan pendekatan pembangunan yang bermaksud mem-berdayakan masyarakat kampung, tetapi mengapa semuanya seolah ambruk ditengah jalan? Pertanyaannya kini adalah seberapa besar efek pemberdayaan dari berbagai program tersebut dapat menghantarkan masyarakat kampung mencapai harkat dan martabatnya pada tataran sejahtera lahir dan bathin ? Jawabannya adalah suatu pertanyaan, yaitu mengapa sistem pemerintahan kampung seolah tidak efektif dalam menjalankan program pemberdayaan tersebut ?”

Ada beberapa hal yang menarik didiskusikan dalam rangka mencari solusinya. Pertama, apakah sistem pemerintahan yang ada sekarang ini telah cukup representatif mencerminkan spesifikasi kebutuhan masyarakat dan hak-hak khusus masyakakat adat ? Kedua, Jika hal itu terkait dengan responsivitas masyarakat dalam mendukung bekerjanya sistem pemerin-tahan formal di Kampung, mengapa masih muncul resistensi terhadap pemimpin formal yang kemudian melahirkan dualisme pola anutan masyarakat yang mengedepankan kepemimpinan informal ? Ketiga,  Jika hal itu terkait dengan tingkat kepercayaan pemerintah daerah terhadap kapasitas pemerintahan kampung, mengapa Pemerintahan Kampung belum dapat mewujudkan prinsip-prinsip otonominya secara memadai ? Keempat, Jika benar bahwa solusi pembangunan adalah penerapan Undang-undang Nomor 21 Tahun 2001 secara menyeluruh hingga ke strata masyarakat di Kampung, mengapa belum dilakukan penyelerasan sistem pemerintahan di kampung ?

Untuk menjawab soal di atas, tulisan ini akan dibagi menjadi empat bagian yaitu: Pada bagian pertama, dibahas tentang Otonomi Kampung, dalam konsepsi dan acuannya. Pada bagian kedua diutarakan tentang fenomena kampung kita pada masa kini dan agenda reformasi dalam rangka revitalisasi tata pemerintahan kampung masa depan. Pada Bagian ketiga, dideskripsikan secara singkat mengenai dualisme kepemimpinan pemerintahan kampung. Pada Bagian keempat, dicoba mengungkapkan model alternatif sebagai solusi mencari format tata pemerintahan kampung yang didasarkan pada kehendak menciptakan suatu sistem pemerintahan kampung yang kuat dan berwibawa.

Dalam rangka pembahasan keempat bagian tersebut digunakan dasar acuan legal-formal seperti : (a) Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 Tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua; (b) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2005 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah Sebagai Pengganti Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999; (c) Peraturan Pemerintah Nomor 76 Tahun 2001 Tentang Pedoman Umum Pengaturan Mengenai Desa Sebagaimana Telah Diubah Dengan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 72 Tahun 2005 Tentang Desa; dan (4) Peraturan Daerah Kabupaten Jayapura.

Tulisan ringkas ini disusun dengan maksud sebagai salah satu referensi dalam menghantarkan diskusi secara mendalam tentang format tata pemerintahan kampung di Kabupaten Jayapura yang menghargai penting-nya hak-hak khusus masyarakat kampung sesuai tatanan adat-istiadatnya, tanpa harus mengabaikan prinsip-pinsip hukum formal. Tujuannya adalah : (a). Menemukan berbagai ungkapan pemikiran yang cermat dan cerdas untuk memperkaya bahan-bahan perumusan model pemerintahan kampung berkelayakan; (b). Menemukan kerangka model pemerintahan kampung yang berkemampuan dalam menyelenggarakan berbagai program pemberdayaan masyarakat.

B.     OTONOMI KAMPUNG : APAKAH ITU ?

Pada hakekatnya, otonomi itu adalah wujud dari hak mengatur diri sendiri tanpa ada intervensi dari yang lainnya. Oleh karena itu, otonomi sesungguhnya tidak diberikan oleh siapa-siapa, karena bersumber dari diri kita masing-masing. Yang dibutuhkan adalah pengakuan formal atas hak-hak tersebut melalui suatu sistem regulasi yang mencerminkan kesempatan yang luas dan bertanggung jawab bagi pelaksanaan hak-hak itu. Jika hak-hak itu diakumulasikan ke dalam bentuk kehidupan sosial kemasyarakatan, maka lahirlah hak bersama sesuai tatanan sosial-budaya yang disepakati oleh suatu kelompok masyarakat. Tatanan sosial budaya yang demikian itu, kemudian diakui sebagai suatu kesatuan masyarakat hukum (secara formal maupun adat). Maka terbentuklah suatu kesatuan masyarakat yang secara bersama-sama memperjuangkan eksistensi kelompoknya.

Dalam sistem pemerintahan, kelompok masyarakat tersebut diinteg-rasikan ke dalam sistem yang lebih luas yang mencakup bagian-bagian terendah dari strata pemerintahan, dengan berbagai macam sebutan : desa, nagari, kampung, dan sebagainya (saat ini di Tanah Papua disebut KAMPUNG). Di dalam Undang-undang Nomor 21 Tahun 2001 disebutkan pada bab ketentuan umum pasal 1 huruf (L) bahwa :

Kampung atau yang disebut dengan nama lain adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dalam sistem pemerintahan nasional dan berada di daerah Kabupaten/Kota;

Sementara itu, di dalam ketentuan umum Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 angka 12 dan Peraturan Pemerintah Nomor : 72 Tahun 2005 angka 5 disebutkan bahwa :

Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut desa, adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Dari kedua keterangan tersebut dapat disimpulkan bahwa otonomi kampung memiliki ciri pokok: (a) ada kesatuan masyarakat hukum yang didasarkan pada asal-usul dan adat istiadat; (c) ada wewenang meng-atur dan mengurus kepentingan masyarakat; (d) diakui oleh pemerintah.

·         Kesatuan Masyarakat Hukum

Di dalam suatu kelompok masyarakat, tebentuk norma-norma hukum-nya sendiri yang kemudian berproses, memperoleh pengakuan bersama sehingga berkembang menjadi suatu tatanan nilai yang dipatuhi. Pada konteks itulah, maka tatanan nilai tersebut dijadikan dasar acuan hidup bermasyarakat. Maka, kesatuan masyarakat hukum dimaksudkan sebagai justifikasi atas nilai-nilai adat-istiadat dari suatu kelompok masyarakat. Dengan demikian, maka suatu pemerintahan kampung hendaknya dilandasi oleh nilai-nilai adat-istiadat yang berlaku di dalam kesatuan masyarakatnya.

·         Wewenang Mengatur dan Mengurus

Untuk menjamin keteraturan pelaksanaan nilai-nilai adat-istiadat yang telah terbentuk tersebut dalam kehidupan sosial kemasyarakatan menuju kemandiriannya, maka diperlukan adanya otoritas. Dalam hal i ni, otoritas  pengaturan kepentingan masyarakat dipegang oleh orang atau badan pemerintahan kampung yang dipercayai oleh masyarakat. Terkait dengan itulah diperlukan adanya suatu sistem pemerintahan kampung. Maka, suatu sistem pemerintahan kampung seyogyanya mencerminkan tata nilai yang berlaku di dalam kesatuan masyarakatnya Agar wewenang tersebut dapat dijalankan secara efektif, diperlukan beberapa persyaratan, yaitu : (a) adanya sistem dan kelembagaan pemerintahan yang layak; (b) adanya pemimpin yang kuat dan berwibawa; (c) adanya dukungan masyarakat terhadap pemimpin dan kelembagaan pemerintahannya

·         Pengakuan Pemerintah

Sebagai bagian dari sistem pemerintahan yang lebih luas, pemerintahan kampung tetap membutuhkan pengakuan dari pemerintah Kabupaten/Kota, provinsi, dan bahkan negara. Pengakuan tersebut diwujudkan dalam bentuk pengaturan tentang sistem pemerintahan, misalnya Undang-undang atau peraturan di tingkat bawahnya, yang tidak mengebiri hak-hak dasar, hak-hak khusus kesatuan masyarakat di wilayah kampung itu.

C.    WAJAH KAMPUNG KITA : AGENDA MASA DEPAN

Berawal dari pemaknaan kampung sebagai suatu lembaga adat yang dilegalkan dengan dasar hukum formal, di mana kampung memililiki oto-nomi tetapi bukan merupakan daerah otonomi, telah menimbulkan keran-cuan format tata pemerintahan kampung. Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 serta sejumlah peraturan di bawahnya menyiratkan makna bahwa daerah otonom itu hanya ada di Kabupaten/Kota, dan tidaksecara spesifik menyebut-kan di Desa atau sebutan lainnya. Bahkan, kampung dianggap sebagai bagian dari suatu wilayah administratif di bawah distrik, di mana bentuk dan susunan pemerintahannya ditentukan oleh Pemerintah Provinsi menurut ke-adaan dan adat masing-masing dan sesuai dengan hasrat dan kehendak pen-duduknya. Sementara itu, Undang-undang Nomor 21 Tahun 2001 belum me-nunjukkan posisi spesifik dari bentuk pemeritahan kampung secara tersurat. Walau diakui bahwa kampung memiliki hak dan wewenang untuk mengurus pemerintahannya sendiri dalam arti luas, tetapi tidak sewenang-wenang.

Maka, agenda ke depan yang harus dilakukan untuk memperkuat posisi, eksistensi dan kemandirian kampung meliputi : Pertama, mereformasi bentuk pemerintahan; Kedua, merevitalisasi kewenangan asal-usul dan adat-istiadat; Ketiga, meredistribusi kewenangan pemerintahan kampung.

1.      Reformasi bentuk pemerintahan :

Seiring dengan dinamika perkembangan paradigma pemerintahan saat ini, kita perlu melakukan adaptasi Tata Pemerintahan Kampung yang dijiwai oleh Undang-undang  Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, di samping memperhatikan perundangan lainnya. Oleh karena Undang-undang  Nomor 21 Tahun 2001 telah mengamanatkan per-ubahan nomenklatur sebutan desa menjadi kampung, maka perlu ditindak-lanjuti dengan penyesuaian bentuk dan model pemerintahan. Sebagaimana diketahui bahwa saat ini sama sekali tidak perbedaan bentuk dan model pemerintahan ketika masih disebut “desa” dan ketika diubah menjadi “kampung”. Padahal kehendak mengubah sebutan dari desa ke kampung dijiwai oleh kehendak merealisasikan akomodasi “asal-usul dan adat-istiadat” setempat. Maka, ke depan susunan tata pemerintahan kampung haruslah mencerminkan isi dari kehendak tersebut.

2.      Revitalisasi Kewenangan asal-usul dan adat-istadat: Revitalisasi kewe-nangan asal-usul selalu diperjuangkan oleh pemimpin adat -- selama ini seringkali difalisiltasi oleh lembaga-lembaga non-pemerintah, lebih ber-sandar pada sejarah masa lampau. Salah satu aspek krusial dalam hal ini adalah peneguhan entitas lokal sebagai kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai hak-hak khusus, seperti : kepemilikan terutama tanah dan hak ulayat yang selama sering muncul kepermukaan. Dalam konteks peme-rintahan kampung, kewenangan asal-usul dan adat istiadat tersebut harus diberi diterjemahkan dalam fungsi-fungsi pokok pemerintahan untuk diperankan secara konsisten oleh pemerintah kampung.

3.      Redistribusi Kewenangan : kontribusi kewenangan pemerintahan kampung hendaknya beriring dengan otonomi dalam konteks desentralisasi. Semua kewenangan yang sudah diatur dalam PP 76/2001 jo PP 72 Tahun 2005 merupakan bagian dari pengakuan pemerintah terhadap kewenangan dari suprastruktur kampung. Maka, pada konteks ini berlaku sistem pembagian kewenangan secara vertikal antara pemerintahan kampung dan peme-rintahan kabupaten/kota, provinsi, bahkan negara, sehingga masih dikenal juga fungsi tugas pembantuan. Walaupun dinyatakan bahwa Pemerintan Kampung berhak menolak tugas pembantuan tersebut dengan alasan yang dapat diterima. Sementara itu secara horizontal, Kepala kampung dibantu oleh Badan Permusyawaratan Kampung (Bamuskam) sebagaimana disebut-kan di dalam Undang-undang Nomor 21 Tahun 2001 Pasal 5  (7) bahwa di kampung dibentuk Badan Musyawarah Kampung atau dapat disebut dengan nama lain, dimana Badan Musyawarah Kampung adalah sekum-pulan orang yang membentuk satu kesatuan yang terdiri atas berbagai unsur di dalam kampung tersebut serta dipilih dan diakui oleh warga setempat untuk memberikan saran dan pertimbangan kepada Pemerintah Kampung. Distribusi kewenangan dilakukan secara jelas dan tegas sehingga tidak menimbulkan kesalahan interpretasi yang dapat menimbulkan kerancuan. Menarik untuk mencermati visi-misi Gubernur Provinsi Papua yang me-ngedepankan kembali konsep kepemimpinan 3(tiga) tungku, yang mem-berikan pengakuan terhadap eksistensi : kepala kampung, kepala adat, dan pimpinan agama. 

Ketiga agenda di atas membutuhkan ancangan penguatan capacity building, terutama mencakup :

·         Kapasitas kelembagaan pemerintahan kampung (Pemerintah Kampung dan Badan Permusyawaratan Kampung)

·         Kapasitas kelembagaan sosial kemasyarakatan (termasuk karang taruna, kepemudaan, perempuan, dan lembaga-lembaga pemberdayaan lainnya), kelembagaan adat, dan kelembagaan keagamaan,

·         Kepemimpinan pemerintahan dan kesadaran politik masyarakat kampung

Sebagai bandingan, berikut ditampilkan beberapa indikator tata peme-rintahan terpilih menurut masa berlakunya peraturan pemerintahan desa :

Indikator	Undang-undang  dan Peraturan Pemerintah
	No 5/79	No. 22/99 (PP 76/2001)	No.32/2004 (PP 72/2005)	No.21/2001
Peran Negara	Kental/dominan	Kental/dominan	Mulai longgar	Longgar
Eksekutif	Kepala Desa	Kepala Desa	Kepala Desa	Kepala Kampung
Legislatif	LKMD/LMD	LKMD/BMD	BPD/Baperkam	Bamuskam
Kedudukan	Kepala Desa dan LKMD/LMD berada dalam satu tangan, Kepala Desa adalah Ketua LKMD  yang men dominasi LKMD/LMD	Ada pemisahan fungsi Kepala Desa dan BPD	Ada pemisahan fungsi Kepala Desa dan BPD	Ada pemisahan fungsi Kepala Desa dan Bamuskam
Peranan Desa	Desa sebagai unit administrasi	Desa sebagai unit administrasi	Desa sebagai unit pemerintahan oto-nom yg diintervensi	Desa sebagai unit pemerintahan otonom
Kedaulatan Masyarakat	Kedaulatan rakyat tersumbat	Sedikit Terbuka	Terbuka	Rakyat memiliki kedaulatan sejati
Penentuan Pemimpin Legislatif	Tanpa musyawarah dan pemilihan, tapi penunjukkan kades	Pemilihan melibat-kan masyarakat	Pemilihan melibat- kan masyarakat	Pemilihan melibat-kan masyarakat
Kedudukan Kepala Desa	Sebagai ketua dan mendominasi LMD	Lepas dari organisasi BPD.	Lepas dari organisasi Baperkam	Lepas dari Orga-nisasi Bamuskam
Keterlibatan masyarakat	Masyarakat tidak terlibat. Hanya sedikit elite desa yang terlibat.	Masyarakat terlibat memilih, tapi kurang terlibat dalam proses pembuatan keputusan.	Masyarakat digalak-kan partisipasi ma-syarakat secara aktif dalam pengelolaan pembangunan	Masyarakat diber-dayakan secara aktif dalam menge-lola pembangunan

D.    PEMERINTAHAN FORMAL VERSUS INFORMAL

Munculnya fenomena dualisme pemerintahan di Kampung saat ini lebih disebabkan tidak terintegrasikannya asal-usul dan adat-istiadat kesatuan masyarakat kampung ke dalam konfigurasi tata pemerintahan formal. Hal ini terkait dengan acuan perundang-undangan yang berlaku, yang secara otomatis memaksa terbentuknya konfigurasi tersebut. Walaupun secara eksplisit disebut-kan bahwa ada kewenangan mengatur dan mengurus sendiri kepentingan masyarakat, tetapi dalam tata susunan struktur dan fungsi pemerintahannya secara implisit masih lebih banyak mengakomodasi kepentingan pemerintah. Akibatnya, muncul kekaburan hubungan antara pemerintahan formal dan informal (Kepala kampung dan Kepala adat), dan sekaligus munculnya ke-bingungan masyarakat karena tidak jelasnya orientasi panutan serta mening-katnya resistensi terhadap pemerintahan formal dengan resiko rendahnya partisipasi masyarakat dalam pembangunan.

 

Terhadap hal tersebut, jalan tengah yang ditempuh selama ini tidak cukup membawa hasil yang memuaskan semua pihak. Pendekatan koordinasi antara kedua sumber otoritas tersebut, justru menimbulkan kekacauan sistem, karena koordinasinya tidak dibangun secara sinergis melainkan terkesan hanya “tambal sulam”, dan bagaimanapun bangunan koordinasi tersebut tidak dimaksudkan untuk mengurangi intervensi pemerintah. Sistem koordinasi yang demikian itu, sangat rapuh, karena tidak disertai pengaturan formal mengenai pembagian tugas dan fungsi yang jelas, serta distribusi wewenang dan tanggung jawab yang jelas. Maka, dalam kesehariannya, kedua sumber otoritas tersebut hanya disibukkan pada “saling curiga” satu sama lain. Kepala kampung lebih memberikan justifikasi perannya sebagai bagian dari admi-nistrasi pemerintahan dari distrik, dan bukan sebagai pemerintahan yang otonom. Sementara itu, Kepala Adat, tidak memiliki justifikasi formal untuk menjalankan kekuasaan yang otonom sesuai dengan asal-usul dan adat-istiadatnya.

E.     MODEL PEMERINTAHAN KAMPUNG : ALTERNATIF TERSARAN

Sebagai bagian dari upaya Perlindungan Hak-Hak Masyarakat Adat sebagaimana disebutkan di dalam Undang-undang Nomor 21 Tahun 2001 Pasal 43, bahwa :

1.      Pemerintah Provinsi Papua wajib mengakui, menghormati, melindungi, memberdayakan dan mengembangkan hak-hak masyarakat adat dengan berpedoman pada ketentuan peraturan hukum yang berlaku.

2.      Hak-hak masyarakat adat tersebut meliputi hak ulayat masya-rakat hukum adat dan hak perorangan para warga masyarakat hukum adat yang bersangkutan.

3.      Pelaksanaan hak ulayat, sepanjang menurut kenyataannya masih ada, dilakukan oleh penguasa adat masyarakat hukum adat yang bersangkutan menurut ketentuan hukum adat setempat, dengan menghormati penguasaan tanah bekas hak ulayat yang diperoleh pihak lain secara sah menurut tatacara dan berdasarkan peraturan perundang-undangan.

Sementara itu, dalam penjelasan Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 telah diatur urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Desa yang mencakup mencakup 3 hal yaitu :

1.      Urusan pemerintahan yang sudah ada berdasarkan hak asal-usul Desa.

2.      Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Kabupaten/Kota yang diserahkan pengaturannya kepada Desa.

3.      Tugas pembantuan dari Pemerintah dan Pemerintah Daerah, urusan pemerintahan lainnya yang oleh peraturan perundang-undangan yang diserahkan kepada Desa.

Maka, berdasarkan pokok pikiran di atas, dan dengan memper-hatikan situasi dan kondisi masyarakat serta peraturan perundangan yang berlaku, berikut ini diusulan 3(tiga) model pemerintahan kampung untuk didiskusikan secara mendalam. Tentu saja model-model tersebut sangat terbuka untuk direformulasikan kembali.

1.      Model Konsep Pemerintahan “Instersepsi”

Model ini didasarkan pada konfigurasi pemerintahan kampung yang berlaku saat ini dengan intersepsi pengaruh pada lembaga Baperkam, di mana unsur-unsur Baperkam berasal dari kalangan adat, agama, perempuan, dan pemuda. Komposisi jumlah keaanggotaannya secara seimbang yang dipilih oleh masyarakat berdasarkan komptensi dan kapasitasnya. Penanganan budaya dan adat-istiadat diintersepsikan ke dalam tugas dan fungsi Baperkam. Kepala Kampung dipilih secara demokratis oleh rakyat dari unsur mana saja

Model 1. Konsep Pemerintahan Intersepsi

 

2.      Model Konsep Pemerintahan “3 Tungku”

Model ini, mencoba mengkonfigurasikan kembali visi Gubernur Provinsi Papua saat ini yang pernah populer pada tahun 90an, di mana fungsi-fungsi pemerintahan diperankan oleh 3(tiga) pihak dengan batas-batas kewenangan-nya masing-masing, yaitu : Kepala Kampung dan perangkatnya, Kepala Adat, dan Pimpinan Lembaga keagamaan. Dalam implementasinya, lembaga keagaman lebih berperan sebagai mediator antara Kepala Kampung dan Kepala Adat untuk urusan-urusan pemerintahan. Dengan formasi model ini, tampak ada jaminan yang lebih besar terhadap akomodasi asal-usul dan adat-istiadat masyarakat dalam sistem pemerintahan kampung.

Sama halnya dengan model pertama, pemerintahan kampung terdiri dari Kepala Kampung dan Badan Permusyawaratan Kampung yang memiliki kedudukan seimbang. Bahkan Baperkam dapat dijelmakan sebagai Majelis Rakyat Kampung, yang keanggotaanya dipilih oleh masyarakat dari unsur-unsur : adat, agama, perempuan, dan pemuda. Sementara itu, Kepala Kampung dipilih secara demokratis oleh rakyat dari unsur mana saja, sedangkan lembaga mediasi ditunjuk oleh lembaga agama yang berwenang.

Model 2. Konsep Pemerintahan 3 Tungku

 

3.      Model Konsep Pemerintahan “Afiliasi”

Model ini mencoba menunjukkan posisi Kepala Adat secara totalitas dalam tata pemerintahan formal di kampung. Dengan memposisikan Kepala Adat sebagai Kepala Kampung, dimaksudkan untuk memberikan jaminan yang kuat bagi tingginya partisipasi masyarakat dalam mendukung jalannya roda pemerintahan dan suksesnya pembangunan di kampung.

Model 3. Konsep Pemerintahan Afiliasi

 

Dengan demikian, afiliasinya menjadi jelas terarah pada kepentingan masyarakat kampung. Agar model ini dapat diimplementasikan, maka diperlukan suatu aturan khusus dalam sistem pemilihannya. Diperlukan tatacara pemilihan yang demokratis, tanpa harus mengebiri prinsip-prinsip demokrasi itu. Misalnya saja, meminjam model rekruitmen kepemimpinan dari suatu Partai yang menggunakan sistem konvensi dalam menentukan siapa-siapa saja yang direkomendasikan maju ke pemilihan Kepala Kampung.

Dalam menjalankan fungsi dan tugasnya, dibantu oleh Bamuskan dengan komposisi sama dengan kedua model terdahulu.

F.      PENUTUP

Demikianlah pokok-pokok pikiran ini diajukan dalam kesempatan seminar dan lokakarya ini semoga ada manfaatnya, minimal untuk meng-hantarkan para peserta mencari solusi terbaik, karena apapun yang diungkap-kan dalam tulisan ini sama sekali belumlah merupakan solusi terbaik.

Akhirnya, perlu diingatkan kepada kita semua untuk :

1.      Model apapun yang terpilih hendaknya memposisikan pemerintahan kampung sebagai pemerintahan yang otonom secara rill dan bertanggung jawab. Peluang pemerintah Kabupaten/Kota, Provinsi, dan Negara untuk ikut serta membangun kampung tetap terbuka lebar tetapi sama sekali tidak melakukan intervensi terhadap tata pemerintahannya. Sebagaimana disebutkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 pasal 10 ayat (3) bahwa Desa berhak menolak melaksanakan tugas pembantuan yang tidak disertai dengan pembiayaan, prasarana dan sarana, serta sumber daya manusia.

2.      Di wilayah kesatuan masyarakat hukum yang bersifat heterogen, perlu dipikirkan untuk dialihkan statusnya menjadi kelurahan (misalnya di kesatuan masyarakat transmigrasi) dengan memperhatikan syarat-syarat sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 73 Tahun 2005 tentang Kelurahan.

3.      Perlu direkomendasikan usul penerbitan Peraturan Pemerintah tentang Pemeritahan kampung berdasarkan UU 21 Tahun 2001, Usul penerbitan Perdasus tentang Pemerintahan Kampung, dan Usul revisi Peraturan Daerah Kabupaten Jayapura sesuai jiwa UU 21 tahun 2001.

Read more